中西部地區(qū)農(nóng)信社案件高發(fā)的原因分析及治理對策探討

-----對某中西部地市農(nóng)村信用社案件專項(xiàng)治理工作的調(diào)查報告

隨著農(nóng)村信用社管理體制改革的逐步深入和各項(xiàng)內(nèi)控機(jī)制的不斷完善，以及對違規(guī)違法行為責(zé)任追究力度的加大，近兩年以來中西部地區(qū)農(nóng)村信用社的案件呈現(xiàn)出高發(fā)、多發(fā)的勢頭。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，某中西部地市農(nóng)村信用社近兩年來共發(fā)生各類案件10起，涉案金額共計3893.19萬元。為了進(jìn)一步做好農(nóng)村信用社案件專項(xiàng)治理工作，我們對這個典型的中西部地區(qū)農(nóng)村信用社案件高發(fā)的深層次原因進(jìn)行了調(diào)查，從表象上看，農(nóng)村信用社案件的發(fā)生具有偶然性，但風(fēng)險積聚的長期性和內(nèi)外部誘因的多重性，決定了經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)中西部地區(qū)農(nóng)村信用社案發(fā)的必然性。

一、農(nóng)村信用社案發(fā)的深層次原因剖析

（一）外部客觀誘因

1、地方政府金融意識不強(qiáng)，對防范農(nóng)信社風(fēng)險重視不夠。以前一些地方政府片面追求政績，熱衷于搞“形象工程”，不根據(jù)市場的需求情況，不考慮當(dāng)?shù)氐馁Y源情況，盲目辦企業(yè)上項(xiàng)目，將發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所需要的資金，通過行政干預(yù)的手段，強(qiáng)行落實(shí)到農(nóng)村信用社身上。有的地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了實(shí)現(xiàn)當(dāng)年的財政收入計劃，甚至采取“逼貸收稅”的辦法，通過行政手段強(qiáng)令農(nóng)村信用社向欠稅企業(yè)發(fā)放貸款，用于繳納所欠稅款。如某地區(qū)九十年代初推出了“千村創(chuàng)百萬”和“千村創(chuàng)千萬”工程，鄉(xiāng)村辦企業(yè)、村組上項(xiàng)目，盲目追求產(chǎn)值的增加，結(jié)果使農(nóng)村信用社投入的資金大量死滯沉淀，給農(nóng)村信用社案件的發(fā)生埋下了不小的風(fēng)險隱患。

2、管理體制長期不能理順，案件防范的長效機(jī)制欠缺。農(nóng)村信用社在成立省聯(lián)社以前，先后由農(nóng)業(yè)銀行、人民銀行和銀監(jiān)部門代為管理。這種代管的臨時性，使農(nóng)村信用社在風(fēng)險防范、案件專項(xiàng)治理等方面不能用長遠(yuǎn)發(fā)展的眼光進(jìn)行規(guī)劃，不能很好地從源頭上采取有效的措施，前移風(fēng)險控制關(guān)口，狠抓案件專項(xiàng)治理長效機(jī)制的建設(shè)。從目前的情況來看，農(nóng)村信用社的管理體制仍然不夠完善，一方面省級聯(lián)社直接管理縣級聯(lián)社的扁平化管理模式與目前農(nóng)村信用社的現(xiàn)實(shí)不相適應(yīng)。省聯(lián)社及各市地辦公室過分“瘦身”，雖然有利于節(jié)約管理成本，但對點(diǎn)多面廣、人員素質(zhì)普遍偏低、電子化水平落后的縣級聯(lián)社直接行使管理職能，管理寬度過大，在實(shí)際運(yùn)作過程中顯得有點(diǎn)力不從心；另一方面，市級辦公室權(quán)力與責(zé)任不相對等，市級聯(lián)社承擔(dān)著全市農(nóng)村信用社的行業(yè)管理任務(wù)，但是市級辦公室沒有對縣級聯(lián)社領(lǐng)導(dǎo)班子的人事任免權(quán)、資金調(diào)撥權(quán)和對違規(guī)人員處罰權(quán)，在省聯(lián)社對各縣級聯(lián)社管理鞭長莫及的情況下，市級辦公室管理職能與所擁有的權(quán)力不相匹配是制約農(nóng)村信用社有效防范風(fēng)險和治理案件一個“瓶頸”。

3、社會上的拜金主義和經(jīng)商辦企業(yè)的思潮，對農(nóng)村信用社員工起著一定的萌動作用。目前，隨著其它金融機(jī)構(gòu)農(nóng)村機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)的逐步收縮、上收貸款審批權(quán)限的情況下，農(nóng)村信用社成了支持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主力軍?？吹阶陨碇С謱ο笥械难p萬貫，有的購置了名車豪宅，個別信用社員工產(chǎn)生了不平衡的心理，面對每天經(jīng)手的花花綠綠的鈔票，一顆不安分的心開始萌動，于是便開始利令智昏、鋌而走險，置銀行的規(guī)章制度和法律法規(guī)于不顧，膽大妄為，以身試法。

4、歸并農(nóng)信社的原城市信用社、農(nóng)村基金會等機(jī)構(gòu)使農(nóng)信社背上了沉重的包袱。在農(nóng)村信用社的發(fā)展歷程中，先后接收了原縣（市）級的城市信用社、一部分農(nóng)村合作基金會和民間信用社。接收以前這些機(jī)構(gòu)政出多門，大多管理混亂，規(guī)章制度不健全，違規(guī)經(jīng)營問題突出，信貸資產(chǎn)質(zhì)量低下，使農(nóng)村信用社背上了沉重的歷史包袱。而被看作農(nóng)信社支農(nóng)工作的“雙翼”的信用代辦站，由于地理位置大多比較偏遠(yuǎn)、電子化水平較低、操作不規(guī)范和設(shè)施簡陋等原因，一度成了農(nóng)村信用社的一個案件高發(fā)區(qū)。

（二）內(nèi)部主觀因素

1、員工素質(zhì)普遍偏低，企業(yè)文化建設(shè)缺失。長期以來，由于招工渠道不公開，操作不透明，同時對員工的教育培訓(xùn)不夠重視等原因，與其他金融機(jī)構(gòu)相比，農(nóng)村信用社的員工素質(zhì)普遍不高。再加上管理體制長期不夠理順等方面的因素，農(nóng)村信用社存在著企業(yè)文化缺失的嚴(yán)重弊病。企業(yè)文化對外是企業(yè)的一面旗幟，對內(nèi)是一種向心力，農(nóng)村信用社作為社會主義市場經(jīng)濟(jì)的一大市場主體，對外沒有能夠打造出自己的品牌，對內(nèi)沒有能夠形成全員認(rèn)同的價值取向，營造出積極向上的企業(yè)文化。由于企業(yè)文化建設(shè)的缺失，員工普遍不注重自身道德修養(yǎng)的提高和法制觀念的增強(qiáng)，高管人員缺乏政策敏感性，對業(yè)務(wù)操作的規(guī)范性重視不夠，甚至對周圍的違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象睜一只眼閉一只眼，麻木不仁。農(nóng)村信用社員工素質(zhì)的低下和企業(yè)文化的缺失，給一些不法分子提供了可乘之機(jī)。如某縣一歸并的原城市信用社兩名出納員對內(nèi)部負(fù)責(zé)人制造假存單挪用顧客供他人經(jīng)商辦企業(yè)的行為不但不制止、不報告，還從中得好處。由于法制觀念的淡薄和對犯罪行為的包庇，致使內(nèi)部人員挪用客戶資金的案件得以長期潛伏，以至釀成重大案件。

2、內(nèi)部控制機(jī)制不健全，法人治理結(jié)構(gòu)不完善。由于多方面的原因，長期以來，農(nóng)村信用社重點(diǎn)業(yè)務(wù)操作流程不完備，內(nèi)部的各種規(guī)章制度沒有覆蓋到所有風(fēng)險點(diǎn)。如長期以來沒有建立起完備的客戶信用等級評估和科學(xué)的授信體系，對信貸投放對象的選擇憑感覺和印象；沒有建立起嚴(yán)密規(guī)范的信貸管理辦法和責(zé)權(quán)利對等的不良貸款責(zé)任追究辦法，致使貸后管理工作一度成了信用社信貸管理的“盲區(qū)”；農(nóng)村信用社雖然成立了“三會”，分設(shè)了“三長”，但是信用社普遍存在著理事長、主任、監(jiān)事長權(quán)責(zé)不明確的問題，監(jiān)事會對理事會的重大問題的決策和經(jīng)營管理層權(quán)力的行使進(jìn)行監(jiān)督的制約機(jī)制形同虛設(shè)，有的農(nóng)村信用社監(jiān)事長對理事長、主任違法違規(guī)行使權(quán)力不抵制，盲目服從，甚至同流合污。如原來有的信用聯(lián)社的監(jiān)事長分管信貸、財務(wù)等工作，不僅不能對一些違規(guī)發(fā)放貸款問題進(jìn)行監(jiān)督，還出面進(jìn)行協(xié)調(diào)。

3、制度棚架，有章不循。信用社某些規(guī)章制度形同虛設(shè)，業(yè)務(wù)操作有章不循、違規(guī)操作的現(xiàn)象較為突出。這主要表現(xiàn)在：在執(zhí)行貸款“三查”制度方面，農(nóng)村信用社普遍存在著“貸前調(diào)查走馬觀花、貸時審查草率了事，貸后檢查疲于應(yīng)付”的現(xiàn)象；有的信用社長期搞賬外經(jīng)營，私設(shè)“小金庫”，內(nèi)外賬務(wù)不能及時進(jìn)行對賬。重要崗位輪換和強(qiáng)制休假制度不執(zhí)行，領(lǐng)導(dǎo)干部長期不交流；案件專項(xiàng)治理工作搞形式走過場，應(yīng)付上級檢查。內(nèi)控制度的棚架所造成的操作上的漏洞，為一些不法分子提供了可乘之機(jī)。如某一縣級聯(lián)社由于貸款“三查”制度執(zhí)行不嚴(yán)，致使犯罪嫌疑人自2002年11月份以來以假他項(xiàng)土地使用權(quán)證作抵押，先后在信用社分5筆，共計詐騙貸款1188萬元。

4、內(nèi)部審計部門缺乏獨(dú)立性，監(jiān)督有效性較差。目前各聯(lián)社雖然設(shè)立了稽核監(jiān)察科，但是稽核監(jiān)察科在發(fā)揮審計監(jiān)督職能時，在經(jīng)費(fèi)、人事、內(nèi)部管理、業(yè)務(wù)開展等方面的缺乏相對獨(dú)立性，不能完全排除來自管理層和其他方面的干擾和阻撓，獨(dú)立地開展內(nèi)部審計活動。地市級辦公室的稽核大隊(duì)人員較少，且大多為從各聯(lián)社抽調(diào)的人員，對各聯(lián)社行使內(nèi)部審計監(jiān)督職能時，名不正言不順，不敢碰硬；省聯(lián)社組織內(nèi)部審計時一般采取抽調(diào)各地市的人員進(jìn)行交叉稽核的方式，稽核的頻度和深度都受到一定的制約。所有這些都影響了內(nèi)部審計監(jiān)督的有效性。