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在回顧土地管理體制演變的基礎上，指出中國現(xiàn)行土地管理體制的運行效率低下，導致土地違法行為繁生和農地非農化嚴重，已危及到耕地與糧食安全。產生這些問題的根源——土地垂直管理體制不完善。為此，在基于基本國情的基礎上，提出變革土地垂直管理體制的可行路徑。

在經濟高速增長和房地產過熱的推動下，我國土地(特別是耕地)被大量占用濫用，已嚴重危及國家糧食安全、生態(tài)環(huán)境保護和社會穩(wěn)定。盡管中央政府在不斷加強土地管理，遏制違法占用濫用土地現(xiàn)象，但并未根本扭轉耕地日益減少的趨勢。因此，無論從土地資源可持續(xù)利用的角度，還是從政府有效管理土地資源的角度，深入研究中國土地管理體制變革的合理路徑，都具有重要的學術價值和社會實踐意義。

一、土地管理體制的演變自建國以來，我國土地管理體制大致經歷了以下三個階段：

1.土地統(tǒng)一管理階段

在建國初期，為適應土地改革、社會管理和國民經濟發(fā)展的需要，按1949年7月制定的《中央人民政府組織》規(guī)定，在政務院內務部下設地政局，負責全國各類土地統(tǒng)一管理，以在全國范圍內消滅封建土地制度，建立農民勞動者個人土地所有制度和國家所有制度，保證“耕者有其田”，為實現(xiàn)土地的社會主義改造創(chuàng)造基本條件，進而形成了土地的統(tǒng)一管理體制。然而，隨著政府管理部門分工的細化，土地管理工作開始分散。1952年城市基建規(guī)劃及考核移交給新成立的建筑工程部;1954年國家撤消了地政局，在農業(yè)部設立土地利用總局;1956年土地利用總局與有關部門的人員集中組合成立農墾部，主管全國荒地開發(fā)和供應農場建設工作，而城市房地產管理工作移交新成立的城市服務部，從而結束了土地的全國統(tǒng)一管理體制。

2.土地分散管理階段

在全國土地統(tǒng)一管理體制結束后的30年里，土地呈現(xiàn)出多頭分散管理體制。自1956年土地的公有制制度建立后，人口眾多和農業(yè)生產力低下的基本國情，決定了中國土地管理必然是以滿足糧食供給為核心，最大規(guī)模提高農產品(特別是糧食)產量成為工作重點。基于此，農牧漁業(yè)部主要管理農用地，通過大規(guī)模的復墾與開墾耕地、大規(guī)模的農田水利建設及中低產田改造工作，盡可能地通過擴大耕地數(shù)量來保證對農產品特別是對糧食產量的需求，而國務院各職能部門，如民政部、林業(yè)部、鐵道部、交通部、建設部、工業(yè)部等職能部門都分散管理各自的建設用地，從而形成了各自為政、政出多門的分散的土地管理體制。

3.土地垂直管理階段

在分散的土地管理體制下，在1984年前后發(fā)生了第一次“圈地運動”，中央政府于1986年3月下發(fā)了《關于加強對土地管理、制止亂占耕地的通知》，并組建國家土地管理局，統(tǒng)一管理土地，結束了土地的分散管理體制;1986年擬定《土地管理法》、1988年對《憲法》進行了修訂，允許依照法律規(guī)定轉讓土地使用權，加強對土地市場化改革;1992年經國務院批準在全國范圍建立基本農田保護制度，但在1993年后依然爆發(fā)了第二次“圈地運動”;2004年4月下發(fā)《關于做好省級以下國土資源管理體制改革有關問題的通知》，正式明確省以下土地管理機構實行垂直管理，即省級以下土地管理部門的土地審批權和主要領導任免權上收至省級政府;2006年國務院下發(fā)了《關于建立國家土地督察制度有關問題的通知》，國土資源部向全國派駐9個國家土地督察局，以切實加強土地管理，完善土地執(zhí)法監(jiān)察體系，基本形成為土地垂直管理體制。

二、現(xiàn)行土地管理體制下存在的問題我國現(xiàn)行的土地垂直管理體制，在業(yè)務上，土地職能部門接受上級部門“條條”式的垂直管理;在行政上，土地職能部門接受本級政府“塊塊”式的分級管理;在人事和財政上，由各級地方政府負責(省級以下土地管理部門的主要領導任免權和土地審批權上收至省級政府)。這種土地管理體制實質是督辦性的半垂直管理體制模式，盡管在提高中央調控能力、加強土地統(tǒng)一管理等方面取到了重要作用，但其運行效率依然低下，導致土地違法行為繁生與農地非農化嚴重等諸多問題，已危及到耕地與糧食安全。

1.土地違法行為繁生

我國現(xiàn)行的土地垂直管理，意在加強中央政府的管理權限，限制地方政府的權力，以便統(tǒng)籌經濟、社會、生態(tài)協(xié)調發(fā)展，保障耕地與糧食安全。但這種垂直管理模式，在縱向上，由于過于強化中央政府管理土地的權限，而嚴重限制了地方政府的行政能力，尤其使市縣政府處于“想管但無權管”、“不管”又影響地方經濟發(fā)展的兩難境地，造成地方政府無所適從而嚴重挫傷了地方政府的積極性，也造成了土地管理實踐的“條塊分割”而使中央與地方管理土地的矛盾凸現(xiàn);在橫向上，由于土地垂直管理的業(yè)務、人事、后勤保障等方面仍依賴于地方政府及其主管部門，造成垂直管理力度容易受地方左右，使土地垂直管理機構的執(zhí)法活動常常得不到地方政府的配合，甚至在復雜的土地管理問題上，地方政府又常常以無權或不干涉為由而游離于問題之外，使土地垂直管理過程相當艱難。在這種垂直管理體制下，不僅使土地管理的力度不夠、行為不規(guī)范，而且在土地的政府壟斷、出讓收益以及政績驅動等諸多因素的影響下，以地方政府為主導的占用濫用土地現(xiàn)象依然大量存在，造成土地違法行為大量繁生。盡管中央政府在不斷推出新的政策，加強土地垂直管理，但往往是在政策實施初期，違法用地案件有所下降，而隨著時間的推移，政策會漸漸失效，違法占用耕地的案件又快速上升，造成土地違法多次反復、屢禁不止，并呈現(xiàn)“下移”傾向，導致土地管理領域出現(xiàn)有令不行、有禁不止的現(xiàn)象。因此，現(xiàn)行的土地垂直管理體制，在實踐中不僅使中央政府宏觀調控土地資源的能力受損，而且使土地違法行為難以從根本上根除。

2.農地非農化嚴重

在工業(yè)化與城市化快速發(fā)展中，一方面，由于土地垂直管理的低效率和經濟增長的“GDP”主義，地方政府為繁榮經濟和增長業(yè)績，不顧農業(yè)用地的資源成本和開發(fā)成本，不顧整體經濟的產業(yè)結構平衡，低質量、低強度、低成本的重復建設，導致城市規(guī)模過度“擴脹”，致使農地大量非農化，使耕地數(shù)量大量減少。據(jù)國土資源公報的數(shù)據(jù)顯示，截至2008年底，全國耕地面積為12171.6萬hm2億畝，年耕地面積凈減1.93萬hm2。這已是耕地面積第12年持續(xù)下降，與1996年的13003.92萬hm2相比，12年間中國的耕地面積凈減少了832.32萬hm2，已逼近12000萬hm2耕地的保障紅線;另一方面，在耕地數(shù)量快速銳減的同時，耕地質量也在持續(xù)下降：一是在城市建設向外擴張的同時，城郊大量的優(yōu)質耕地被占用，即使運用“占補平衡”的方式，從后備耕地資源中整理回補同樣數(shù)量的耕地，但其質量遠不如已被占用的耕地，導致耕地的整體質量下降;二是在城市建設發(fā)展過程中，要消耗大量的水資源，從而擠占大量的農業(yè)灌溉用水，使耕地灌溉用水不足，也導致耕地鹽堿化或沙化而使耕地整體質量下降;三是城市住房建設發(fā)展過程，在消耗大量能源資源的同時，排放了大量的污染性廢物，造成生態(tài)環(huán)境惡化，導致耕地的質量和數(shù)量整體下降。據(jù)相關研究表明：中國耕地的土壤環(huán)境質量與耕地的土壤健康質量下降，且農田污染物種類增多、污染呈現(xiàn)擴張化、復雜化與不斷加劇的趨勢，使受不同程度污染的耕地面積已近2000萬hm2，其中工業(yè)“三廢”污染耕地已近1000萬hm2，尤其是局部區(qū)域耕地質量惡化問題突出，還有不少地區(qū)的城鎮(zhèn)化是建立在占用交通方便、區(qū)位條件優(yōu)越、集中連片的優(yōu)質耕地上的，使得區(qū)內耕地向破碎化、零星化、劣質化。

三、現(xiàn)有土地管理體制下存在問題的原因分析

我國現(xiàn)行土地管理體制的低效率，導致土地違法行為繁生和農地非農化嚴重，使得其對土地管理的實際效果差強人意，難以實現(xiàn)保護耕地與糧食安全的基本目標。究其原因，最根本的還是土地垂直管理體制設計的不完善。這是因為：

第一，在府級關系上，該體制包含兩層督辦性半垂直管理：中央政府對地方政府土地管理機構的垂直管理與省級政府對其下級政府土地管理機構的管理。第一層垂直管理主要依據(jù)相關的法律法規(guī)體系和國家土地督察來制約和監(jiān)督省級及以下地方政府的土地利用行為，但由于土地管理的法律法規(guī)體系不健全，且內容粗泛、違法責任及追懲不明，造成土地違法收益遠遠大于其成本與風險，法律法規(guī)體系對土地違法行為約束力不強，致使土地垂直管理作用較弱，土地違法行為屢禁不止;第二層土地垂直管理雖然提高省級政府的積極性、土地管理能力、促進綜合配置全省土地資源能力，但忽視了省級政府也是地方利益的代表，它常常會在土地審批中重視保護地方經濟，甚至出面為地方政府的違規(guī)操作進行解釋或開脫，這必然使土地垂直管理效率較低、土地違法違規(guī)行為屢禁不止。

第二，在制度設計上，除主要領導人接受上級主管部門的建議或任免、業(yè)務接受上級主管部門的指導外，土地垂直管理機構的業(yè)務工作、人事管理、機構編制和經費卻留給了相應的地方政府。這種制度設計是中央政府在預期收益高于成本時所做出的強制性決策，實質是一種強制性制度變遷。由于該制度強化了國家利益而弱化了地方利益，使權力和利益在不同主體中將發(fā)生重新分配。在諸多因素的影響下，權力和利益受損的主體不會支持這種強制性制度變遷，甚至還會采取各種方式影響或抵制這種強制性制度的變遷，使強制性制度變遷的實際運行成本高于其運行收益，影響土地垂直管理制度的有效供給，也會導致了上級國土部門對下級國土部門的監(jiān)督權力的虛置、業(yè)務指導職能的弱化和國土政策執(zhí)行過程的嚴重扭曲等問題，從而使土地垂直管理部門與其它政府職能部門協(xié)調與配合困難，造成行政效率低下，甚至損害政府權威。

第三，在管理形式上，土地管理采用兩層委托代理機制，即全體人民委托中央政府、中央政府委托給了地方政府代為行使其管理職權。然而，由于市場機制與政府機制均存在一定程度的缺陷、官員考核制度與分級管理制度不完善，在土地資產價值逐漸顯化并快速上漲、利益驅動及土地外部性較強的作用下，該管理形式無疑為地方政府提供了巨額的資金來源，也為地方政府官員利用現(xiàn)行土地法律的漏洞及其監(jiān)管松散而進行“尋租”提供了方便。可見，在缺乏有效監(jiān)督的情況下，這種委托代理制的土地管理目標將難以真正實現(xiàn)，造成耕地與糧食安全難以保障。

第四，在管理實踐中，一方面，在土地管理法律法規(guī)體系不完善的狀況下，中央政府往往采取以擴大自己職能的方式——介入土地管理的具體事務，干預地方政府的執(zhí)行權，這不僅分散了中央政府進行宏觀管理的精力，也影響了中央政府權威;另一方面，現(xiàn)行的行政考核制度，忽視了官員的權責分配的對等性問題，忽視了政績業(yè)績考核的可比性問題，造成某些地方政府為了自身的利益或業(yè)績，不顧其應對上級政府、全體人民負責的職責，專注尋找中央政策的漏洞，形成目前“上有政策、下游對策”的不良風氣。所以，在中央政府手中沒有直接掌握土地資源、也沒有與地方政府之間達成一種土地收益分配契約機制的背景下，勢必將造成中央政府無法有效調控土地市場、無法形成有效的監(jiān)督和約束機制，造成中央政府將土地全權委托給地方政府管理的過程，實際上是在為地方政府“借地生財”提供了充分的便利，使土地垂直管理的實際效果較差。

四、變革土地管理體制的建議

土地是一種自然資源，對人類生存具有保障功能，政府有責任通過制度安排保證依附土地而生存的人實現(xiàn)土地保障的權利。在復雜的社會關系下，如何保證公民公平利用或分享土地資源帶給人類的利益，則是政府的職責，所以政府有責任通過制定和執(zhí)行積極而有效的公共政策，為公民提供更多更好的公共產品。這就要求作為全體人民代表的政府必須對土地行使政治控制權(即壟斷管理權)，并獨占土地的所有權，以保證土地資源利用的效率與公平。然而，在現(xiàn)行土地垂直管理體制下，土地資源開發(fā)利用既無效率又缺乏公平，也帶來了糧食安全、生態(tài)環(huán)境保護、經濟可持續(xù)發(fā)展等社會重大問題，甚至危及到人類生存。因此，在目前態(tài)勢下，必須變革中國土地管理體制，其取向是：政府應更新土地管理觀念，培養(yǎng)“以人為本”、“地為民用”、“以地養(yǎng)地”的意識，制定有效利用土地資源的政策體系，基于公平與效率著力統(tǒng)籌利用城鄉(xiāng)土地資源，并徹底退出土地利用的利益鏈，回歸其管理職能，消除“土地財政”現(xiàn)象，并按照“中央部門決策、垂直機構輔助、地方政府執(zhí)行、督察機構督辦”的方式，建立中央督辦性的土地垂直管理體制。為此，可從以下方面變革土地管理體制：

1.再造土地垂直管理的府級關系

在“省管縣”公共權力重新分配的背景下,加強中央政府宏觀控制能力，提高地方政府積極性與決策能力，適時再造土地垂直管理的府級關系。也就是說，在變革的過程中，中央政府應重在立法層面，完善土地管理的法律法規(guī)體系，并在統(tǒng)籌全國土地資源及其功能分布的基礎上，科學規(guī)劃主體功能區(qū)與土地發(fā)展權(特別是農地發(fā)展權)，建立地方政府科學執(zhí)行土地利用規(guī)劃的“標桿”，變革區(qū)域政策，重構績效評價與考核體系，協(xié)調地方政府之間矛盾與沖突，堅決退出土地微觀管理事務，切實賦予地方政府土地利用的執(zhí)行權，充分發(fā)揮其智慧、調動其積極性;地方政府應堅持對中央政府負責的態(tài)度，以貫徹執(zhí)行中央政策為主責，統(tǒng)籌全省土地資源利用規(guī)劃，嚴格執(zhí)行中央核定的指標以及主體功能區(qū)與土地發(fā)展權規(guī)劃，落實中央制定的產業(yè)發(fā)展布局與國民經濟發(fā)展規(guī)劃，積極彌補法律法規(guī)體系、產業(yè)與經濟發(fā)展規(guī)劃等方面的缺陷，徹底摒棄尋找“漏洞”、“跑要”優(yōu)惠、注重政績等狹隘主義。

2.建立健全土地法律法規(guī)體系

我國現(xiàn)行土地法律主要有《刑法》、《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《農村土地承包法》、《城市規(guī)劃法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及一些土地使用暫行條例，中央政府還應該制定《土地法》、《住宅法》、《農地保護法》等基本法律，完善土地資源管理的法律法規(guī)體系，明確界定土地違法行為及其責任，建立嚴格的追懲責任制，避免違法收益大于其成本與風險，消除土地違法動機，構建保護耕地、抵御地方政府土地違法的制度屏障，使土地管理的各項工作有法可依、依法追懲，使土地管理走上法制化道路。同時，政府應在統(tǒng)籌全國土地資源的基礎上，合理進行主體功能區(qū)規(guī)劃，嚴格制定土地發(fā)展權，特別是農地發(fā)展權，保障人們生活對土地的基本需求，控制不合理的土地需求，以保護耕地，保障國家糧食安全。

3.改革利益分配機制

根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，新增建設用地的土地有償使用費，30%上交中央財政，70%留給有關地方政府。這種分配格局是造成地方政府積極擴大建設用地規(guī)模、競相壓低地價(甚至零地價或變相補貼形式)出讓工業(yè)用地、擅自轉用農用地為建設用地等的根本動力，也是地方政府不積極供應土地于保障住房建設、公用事業(yè)建設的根本原因，更是土地垂直管理體制中存在地方政府與中央政府(下級政府與上級政府)普遍博弈的根源。因此，中央政府應依據(jù)土地資源在社會生活、國民經濟和國家安全中的重要性，考慮土地所有權、使用權和管理權的利益，調整土地所有權出讓收益分配，建立科學的利益分配機制，統(tǒng)一事權與財權，以加大中央所占比例、降低地方政府所占比例，切斷利益驅動的根源，調整和完善土地垂直管理體制，明確中央政府與地方政府等各主體的權利、利益、責任關系，以減少實際工作中不必要的摩擦和不應有的博弈，建立健全土地管理的長效機制。

4.建立土地安全保障基金

為了保障土地的安全，特別是耕地安全，提高土地利用效率，政府應建立土地安全保障基金，用于生態(tài)環(huán)境惡化、自然災害對土地毀損的修復，用于非農建設用地的修復，用于非農建設用地占用耕地的補償(購買農地發(fā)展權)以及土地整理等。從目前來看，可將土地所有權出讓收益全部納入土地安全保障基金，分中央和地方兩部分。中央掌管土地安全保障基金主要用于修復自然災害毀損的土地，購買關系到國計民生的工業(yè)發(fā)展建設用地的農地發(fā)展權，購買國防、交通運輸、教育、衛(wèi)生、保障體系等公益事業(yè)建設用地的農地發(fā)展權;地方政府掌管的土地安全保障基金主要在中央和省級政府監(jiān)督下，用于購買縣域經濟發(fā)展建設用地的農地發(fā)展權。當然，在目前體制尚未完善的情況下，地方政府掌管的土地安全保障基金由中央政府代管，監(jiān)督使用。

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